国资委科学发展观调研报告

一、我国国有资产的主要表现形式

国有资产，顾名思义，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，是一个很大的范畴，它存在于各个经济领域当中，虽然其表现的形态不一样，但涉及的却都是国有资产管理的问题。具体地讲国有资产主要有以下三种表现形式：

（一）经营性国有资产

经营性国有资产指国家作为出
资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体地说，经营性国有资产，指存在于产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，其产权属于国家所有的一切财产。根据经营活动的不同性质，经营性国有资产可以划分为金融性国有资产和非金融性国有资产两大类。

（二）行政事业性国有资产

行政事业性国有资产广泛存在于基础设施、环境卫生、科学研究、文化教育、国防产业等公共领域。随着国有经济布局结构调整的深入，以公共事业为主的国有资产投入将迅速增长，发展空间和活力很大，是国有资产拓展的一个重要领域。

（三）资源性国有资产

资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下，对某种资源的开发，能带来一定经济价值的国有资源。主要的表现形式是国家拥有的土地、森林、矿藏、文物等。这一形态的国有资产具有双重性，一方面它是一种国家可以支配的资产；另一方面这种支配对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要按照可持续发展的目标，统筹规划、科学利用。

二、我国国有资产监督管理体制的基本特征

现行我国国有资产监督管理体制的基本特征有：

1、统一所有，分别代表。

2、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。

3、政府的公共管理职能与所有者职能分开，政企分开，两权分离。

在新的国有资产管理体制下，企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。也即，国家享有国有资产所有权；中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益；国有资产监督管理机构作为政府的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责，监督管理企业国有资产。

相对于旧的国有资产管理体制，在新的国有资产监督管理体制下，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。地方人民政府不仅行使管理权，而且代行出资人权利，并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端，调动了地方人民政府的积极性，同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。因此，新的国有资产管理体制使国有资产的产权更加清晰，更有利于实现国有资产的保值增值。

（二）举例说明

以天津市武清区国有资产监督管理委员会为例进行说明：

1、武清区行政事业单位国有资产管理现状

（1）建立了管理机构。原国资局撤消后，武清区国有资产管理工作一度出现混乱。为此，2007年区政府决定成立武清区国资委，负责全区国有企业资产监督管理工作。2006年财政部出台35号、36号令，为理顺国有资产管理工作关系提供了保障。财政部、主管部门、基层预算单位都明确了职责职能，绝大部分单位能遵守规定，国有资产管理混乱的状况得到了遏制。

（2）摸清了资产家底。根据资产清查统计，全区国有企业资产总额达1459684万元，负债总额672519万元，所有者权益总额787165万元。

（3）规范了处置程序。武清区对国有资产管理工作进行了积极探索，在资产处置环节制定了“单位申报、政府审批、科学评估、公开拍卖或竞价出售、严格执行收支两条线”的资产处置程序，有效地杜绝了国有企业自行处置国有资产的行为。武清区国姿委成立之初还对直接监管企业进行了资产评估做到了对国有资产的准确把握。

（4）严肃了管理纪律。在资产管理和资产处置工作中，严格依照本单位出台的“四不准”制度执行，即不准徇私舞弊；不准将处置价款挪作他用。纪检监察等部门把资产处置工作纳入了日常工作重点，全程参与监督，严肃了工作纪律，作到了科学评估，集体确定底价，严格保密制度，按程序依法处置。同时加大了对违纪违规处置国有资产案件的查处力度。

2、国有 企业国有资产管理存在的主要问题

（1）资产配置环节缺乏必要的审批控制。资产配置环节存在较大的随意性，超标配置现象，不少单位没有做到量入为出，甚至举债购置资产，一方面增大单位债务，另一方面由于超标配置导致资产闲置，资产使用效益没有充分发挥，资源的短缺与闲置并存，资金的紧张困难与低使用效率同在。

（2）资产使用
环节缺乏有效的监督管理。一是会计核算不规范，没有加强从资产入口到出口的核算。二是资产管理制度不健全，缺乏有效的调剂，使用效率低下，不少闲置资产浪费严重，有的单位由于资产管理责任不落实，损坏丢失现象有时发生。三是国有资产使用效率没有得到充分发挥。

（3）资产处置环节缺乏公开、公证原则。由于过去没有按照规定的处置国有资产，出现区属国有企业在产权转让、报损、报废等资产处置时不向财政部门申报、不经批准随意处置、自行作价贱卖国有资产的现象，有的单位不经批准自行协商置换资产，从而变相的侵吞了国有资产，在资产处置环节没有坚持审批控制和公正、公开的原则，造成了部分国有资产流失。

（4）国有企业管理人员素质较低，缺乏竞争意识。

3、下一步工作计划

（1）区国资委要继续履行好资产管理职能。区县国有资产是国家国有资产的重要组成部分，各级国资管理部门应加强管理，作为基层国资管理部门更应如此。

① 继续扩展清产核资工作结果。要求各单位在2007年清产核资的基础上，建立台帐，完整反映各国有企业资产存量和增量动态，对资产使用效率实施动态监管。

② 充分发挥区级财政部门内设机构预算、行财、控办、采购办的职能作用，从源头加强管理，加强联系，相互协调，形成一整套的规范运作程序。

③ 与各国有企业签定国有资产管理责任状，并要求各单位将资产管理的各项指标逐一分解到该单位的各科室，责任量化到人。

④ 引入将惩机制，强化国有资产使用者的管理意识。拟订国有资产管理基础工作规范化考核奖惩办法，量化国有资产管理目标，严格考评，对达到规定标准的给予表彰，对违反规定造成国有资产损失浪费的直接责任人，视情节轻重，分别予以经济的或行政的处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

（2）完善各项具体实施的资产管理制度，标本兼治，强化日常管理。

① 建立资产购置制度，搞好源头控制。单位需要购置财产时，要事先写出申请，作好预算，连同购置财产的详细目录一并报送国资委，申办购置手续。

② 制定资产管理具体实施办法，加强日常资产管理。各国有企业在日常管理中要制定具体的管理细则，明确责任，使国有资产领用、借用、占有、使用、保管、交接等过程手续完整，责任明确，奖惩分明。对非因公损坏或丢失，由责任人负责修理或赔偿。

③ 完善报废、报损、出售、转让、申报制度。国有资产需要报损、报废、出售时，由使用单位负责填制资产报废、报损、出售、转让报告单，并提供所需资料，报国资委同意签署意见，退回申报单位一份。申报单位凭批准的数量和金额调整或冲销有关科目。对国有资产的出售、转让，要按照有关规定对出售、转让的资产进行评估，以评估价格作为资产出售、转让资产的底价，向社会公开拍卖，其拍卖收入收缴财政专户管理。

④ 加大培训力度，提高人员素质。区属国有企业单位负责人，财会人员进行针对性、适应性的短期培训。首先，要定期对区属国有企业单位负责人进行培训，组织他们学习有关国有资产管理政策、规定，以提高其思想认识和政策水平；其次，要定期举办财会人员业务培训，以提高财会人员的技术水平和业务素质。对区属国有企业重点讲解国有资产的购置、领用、交还、报废审批等项管理与核算。

三、国有资产监督管理体制中存在的主要问题

（一）没有完善的法律体系对国有资产进行规范

国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，没有相关的国有资产管理法规来调整国有资产关系、规范国有资产运行，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据。

（二）国有资产出资人制度尚未健全

目前的情况是资产形成上渠道多头、来源复杂，资产管理分散，相关部门工作缺乏有效协调，甚至严重影响规章制度的建立和有效实施。因此，必须认真研究谁在实际上履行出资人代表的职责，更好地建立出资人制度。

（三）国有资产管理办法过于单一，管理目标不明确

目前我们在国有资产管理上，单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有针对不同类型国有资产进行差异化管理和建立不同的管理体系、评价体系，从而导致了不同类型的国资管理与其目标职能发生扭曲和错位，在制度的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。另外，在各类国有资产的管理中还存在如下问题：

1、对国资委缺乏有效监督。按照十六大精神设立的国资委集管资产、管人、管事于一身，如果缺乏有力监督，国资委的权力就无限大，由少数人专权和操纵，极易形成内部人控制，各种规章制度等都可能成为牟利的工具。

2、政企分开仍未彻底解决。目前，我国国资改革一些先行地区在国资管理体制上采取“三个层次”构架模式，一些地方党委、政府及其职能部门出于保证社会稳定的考虑，或多或少超越出资人职责范围，干预国资管理机构及其下属营运机构的经营活动，干涉国有企业的人权、事权和资产处置权。

四、借鉴外国经验

如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有300多年的历史。在这漫长的历程中，不同国家在国有资产的成因、国有资产在该国经济中所占比例和所起作用、国有资产管理模式及成效等许多方面呈现出形形色色的多样性。对这一历史进程中的事物和现象按照一定的方法进行梳理，将会对找寻中国国有资产管理体制改革的有效途径提供有益的启示。　　

从历史渊源来看各国在市场前提下发展国有经济，尽管自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释，同样，出于国家安全等战略性考虑以及承担有风险的新兴领域的开发往往也是国有经济有所作为的基本理由，但各国国有经济的发展状况却大不相同。

（一）出资人所有权代表方式

从政府是否直接作为国有资产的出资人行使所有权的角度来看，国外基本上存在着两种做法。

1、国家设立专门主管部门行使出资者所有权。采用这种做法的国家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。而在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企业管理拥有较大权力，包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策；任免董事长或决定董事长的人选提名；派代表参加董事会，参与公司发展政策的制定；与企业谈判签订计划合同；向国有企业派遣常驻代表和专门调查组；对国有企业的经营活动进行审计检查，实施监督等。总的来看，专门主管部门行使所有权的主要目标是：把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。

2、建立国家控股公司代行出资者所有权。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。意大利最为典型，其国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。

（二）经营方式

采取何种经营方式在本质上反映了所有者对资产经营中复杂的委托代理关系的认识和理解，以及准备以多大的监督成本取得控制并享有相应的预期收益。虽然在现实当中资产经营的具体方式多种多样，但从性质上来看可分为资产性经营和资本性经营两类，其相应的具体实现形式为股权经营和债权经营。所谓股权经营，即所有者以企业股票形式持有资产，所有者成为企业股东，参与企业经营；而债权经营是所有者以企业债券形式持有资产，所有者成为企业债权人，不参与企业经营。不同的资产经营方式对应着不同的监督成本和期望收益，并决定着所有者不同的收入索取权和控制权。

股份制作为股权经营的一种最普遍形式，在大多数西方国家管理国有资产中被广泛采用。股份制既是一种产权安排，也是一种经营方式。国家以国有企业股东的身份通过持有企业股份行使国有资产所有权，并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。总的来说，股份制实现了所有者与经营者的分离，是一种有效的经营方式。

（三）监督方式

国外在对国有资产管理经营状况的监督方面，尽管在形式上大都采用了政府主管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法，但或许是源于不同的历史遗产，或许是出于对管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各国在国有资产管理的监督上不乏特色。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，向企业派驻稽查特派员的做法在当时可谓独树一帜。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选ｃｅｏ的董事委员，往往是将目光更多地集中到那些亏损或经营不善的企业身上。但这决不意味着任何企业将有机可乘，事实上，在新加坡，除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，所谓社会公共监督也是非常有效的。任何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料，在这一点上，政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。也就是说，与私人企业完全相同，实际上对国有企业进行更有效控制的是银行，而不是它的所有权拥有者－－政府和董事会。

韩国对国有企业的监督，在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。由于评估委员是来自各领域的专家，通过这样的评估就象是面对五堂会审，任何不能自圆其说的解释和掩盖终将无济于事。

德国的董事会和监事会双重体制在西方并不多见，董事会负责企业的日常经营与管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异，并写入企业章程。为行使职权，监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况，调阅文件及帐册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。不管是通过私法还是公法建立的国有企业，联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会。

世界各国虽然都在积极探索国有资产管理改革的途径和方法，但各国所选择的方向和改造重点却不尽相同。概括起来，大体有两种思路：一是着眼于改变所有制，私有化正是这一指导思想的产物；二是原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。

（四）各国经验给我们的启示

1、改革一定要从本国的国情出发，不要指望有唯一正确的普遍适用的道路可走，任何操之过急或似是而非的做法终将招致失败。正像我国已成功地进行并在继续进行的经济体制改革一样，国有资产管理体制的改革也应该是循序渐进的。在这方面，俄罗斯已经给出了深刻教训。另外，中国经济发展的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式，切忌一刀切、盲目刮风。即使确定了改革的方向，如能充分考虑到路径依赖的影响，亦将会大大降低失败的风险。

2、实现政企分开以及所有权与经营权分离，将国有企业真正彻底地推向市场，是国有资产管理体制改革的首要目标。毫无疑问，从理论上来说，民营化是实现这一目标的路径。但中国的现实告诉我们，且不说执政党的政治理念和执政基础有其内在要求，即使从民营经济的成长状况、民营资本的发展规模、企业家市场的成熟状态、社会保障的承受能力以及社会公众的普遍心态等多方面条件来看，大规模民营化尤其是将大型国有企业大规模民营化的时机远未成熟，因此需要寻找其他的解决途径。

3、监督的有效性在于它的公开性。为了防止由于信息不对称可能导致的内部人控制问题，新加坡的做法值得借鉴。实际上，国有企业无论上市与否，其经营状况都应当公开。与此同时，媒体和中介机构的监督是重要且有效的方式，在这里，舆论和媒体就像企业状况的晴雨表，由于记者的无孔不入，任何违规的冒险都将付出很高的成本和代价。

4、在全国范围内加快培育和完善开放性的企业家市场。一般来说，企业家的能力和素质直接决定着企业经营状况的好坏。

5、国有企业应确立切实可行的利润目标，如要履行国家和社会的政策性职责，应得到按合理的评价体系计算的补偿。在国资委对国有企业的管理中，可采取招标的方式，把目标管理与计划合同制管理结合起来，实现对企业的硬约束。

另外，政府质量是一个非常重要的因素。如果政府无能和腐败，不能创造良好的市场环境，什么性质的企业也不会得到健康的发展。也正因此，能否创造良好的市场环境，将是衡量政府质量一个最重要指标。

五、国有资产管理体制改革的建议

（一）逐步完善国有资产法体系，立法规范国资管理

1、国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色。始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。

2、国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求。在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分；将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。

3、国有资产法体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合。国有资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求；把关于非经营性国有资产、资源性国有资产作为国有资产法体系中相对独立的组成部分。

（二）国有资产有进有退，逐步调整国有经济布局和结构

政府作为公共机构，主要职责应为社会提供公共物品和公共服务，政府的主要收入来源不应是经营国有资产或收取企业利润而应是税收，并将收入用于公共建设和服务，其目的在于为整个社会提供基础性服务，促进社会的平等和整体发展。因此，规范的国有资产布局应逐步向公共领域和基础性产业倾斜。但在目前国有企业依然在竞争性领域大量存在的情况下，对国有经营性资产管理体制的完善就成了重中之重。

国有企业是我国国民经济的支柱，因此应深化国有企业改革，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数与国家战略和安全息息相关的企业必须由国家独资经营外，积极推行股份制，发展混合所有制经济，进一步促进竞争性国有企业产权的多元化和流动化。

按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，进一步放开搞活国有中小企业，深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。

（三）预防国有资产流失，治理企业腐败

1、搞好资产评估，准确量化国有资产。国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，即在公开、公平、透明的原则下，由中介机构根据当时的市场供需情况来评估确定。在交易过程中严格审查参与交易各方的资质，充分发挥律师事务所、会计师事务所等中介机构的服务、监督作用，提高评估结果的准确性、公正性。

2、规范产权交易行为。进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中，搞暗箱操作。有效发挥产权交易所和技术产权交易所的作用，加强产权交易的监督力度，指导产权市场有序发展，为国有资产的交易提供透明的平台。

3、健全国有企业经营者激励长效机制。明确上市公司对经营者实施股票激励制度的股票来源渠道，应允许经营者将股权通过指定的产权交易进行交易，交易价格由市场决定。

4、完善国有大中型企业资产运作的相关政策。对进行资产运作前存在的不实资产，可以按规定进行核销；采取科学合理的方法，对国有资本退出企业过程中进行的资产评估，使评估价值更接近市场价值；对在资产置换过程中，债权债务同时转移给受让方的，有关因转让资产行为应缴纳的增值税中的地方收入部分，准予先征后返；对资产运作中企业直接支付的税收和费用，也作适当的降低和调整等。

5、引入信息披露制度。国有资产的蛋糕越来越小，这是很多人都知道的事实。现在已经有不少侵吞国有资产的恶性例子。因此，很多人问：这次新的国有资产管理体制的改革，是不是又一次致富的机会？从过去和其他国家的经验来看，国有资产产权无论如何分配，最终总要由某些具体的个人来行使，这个典型的代理问题如何解决，其实是很头痛。因为国有资产的运营和管理，在很大程度上是在市场上运作的，必须依靠于当事人的商业判断，而无论是事先审查还是事后审查，对于商业判断往往无能为力。因此，我们必须设计一个体制，既让商业判断发挥作用，又可以保证这种判断不会被当事人滥用。

（四）建立科学有效的国有资产管理体制

1、纵向上，以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理，这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而非单纯由中央政府来履行。

2、横向上，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构。在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。政府应研究出台相应政策，对业已成立的国资委进行有效的监督和约束，防止其权力过大。

3、一步健全非金融竞争性国有资产经营体制。对于非金融性国有资产，可以参照先行地区的成功经验，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，是出资人主体，对政府负责，主要职责是管资产、管产权；第二层是控股公司，是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层是国有资产所投资的具体公司，为经营实体，是国有资产能够增值与否的决定性环节。