基层安监部门监管工作的调研报告

浅谈基层安监部门监管工作中

存在的问题及对策

(第二研究课题)

课题组长: 王永良

参加人员:杨学云 张 卜 刘秀太

国务院总理温家宝曾指出：“安全执法和监督不到位，一些地方安全监管职责不清、监管不力，安全监察缺乏权威性和有效性。安全法律法规不健全，执法不严，查处不力。”是我国事故高发的八个主
要原因之一。的确，作为安全生产法赋予执法主体地位的最基层组织——县级安监部门，如何加强和改进安全生产监管工作成为一个非常现实、紧迫而又至关重要的课题。然而，当前基层安监部门在实际工作过程中存在的一些现实困难和安全生产领域中存在的一系列矛盾，在一定程度上又影响了安全生产法制建设的进程和行政执法的效果，同时也在某种程度上加大了基层安监部门的压力，使安全生产面临严峻挑战，给安全监管工作带来了很大的难度。采取有效措施化解和消除矛盾，为安全监管工作的有效开展创造公平、公正的社会环境，是安全生产工作中亟需解决的问题。
一、当前基层安监部门监管工作中存在的问题

（一）、政策法规尚不完善，难以解决有法可依的问题。

随着2002年《安全生产法》的出台，近年来，国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模。然而总体来说，我国在安全生产方面的立法还是相对滞后的，政策法规的可操作性还不是很强，实际工作中存在许多法律漏洞。

一是法律法规尚不够细则化。例如，《安全生产法》作为统领安全生产工作的一部大法，在一些规定上过于笼统，需要及时制订一些细化的、操作性强的法规措施与之配套。比如关于事故举报奖励的办法、关于安全投入的具体要求等，在现实工作中还没有一个确定的标准和要求，给安全监管带来了不少的麻烦。

二是程序繁杂,可操作性欠缺，实施行政处罚简易程序的很少，而且实施简易处罚的范围也不明确，容易导致基层执法人员难以把握。比如，《安全生产法》第八十二条规定对特种作业人员未持证上岗的，责令限期改正；逾期未能改正的，责令停产停业整顿，可以并处生产经营单位二万元罚款。此条款在基层执法中较难操作。因为一来特种作业人员多属于苦脏累险岗位，人员的流动性很大，今天查到的无证者可能明天就不在了；二来有些操作工是单位临时雇佣来的，是个体户，处罚主体如何确定？如果处罚主体定为雇主企业，要处以一千元以上的罚款，则必须要依照完整的法律程续，首先下达整改指令，然而到整改期限到的时候再去复查，你已经查不到这个人了，此时到底说他是整改到位了还是没有整改到位呢？这都有一定的可争议性；如果要处以一千元以下的现场处罚，似乎又不符合现场处罚的严重性要求；而如果处罚主体定为零时雇佣的个体户，他跟你来个一拍屁股走人，你是拿他没有任何办法，因为我们根本没有限制他人人身自由的权力，说白了是拿他毫无办法。

三是存在不少的立法空白点。如《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放四个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹却没有相应的处罚措施，仍需依据《刑法》、《治安管理处罚法》给予相应处罚。

（二）、行政干预频繁，难以做到有法必依的问题。

十七大以来，“安全发展”的理念进一步得到了明确。党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但是事实上受传统政绩观的影响，地方党委政府在处理经济发展和安全发展二者关系时还是有所失衡的，尤其是在一些县域经济相对落后的地方，经济发展的任务重，招商引资的压力相当大。由于理解的片面性，为改善投资环境，有的地方政府出台了一些规定，人为地造成了执法障碍。如有的政府为引进项目专门召开相关行政职能部门协调会，其实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险，甚至一些不符合要求的地方，还下达行政指令要求部门去想解决办法，这就造成了现在常见的“企业先上车后买票”的现象；有的地方领导行政“干涉力”过大，对一些行政案件，往往偏护于企业，领导的一个电话就能推翻行政处罚决定；还有的地方每年组织“行风评议”活动，排名靠后的多数是行政执法部门，为了“不影响地方经济发展”，多拉企业选票，一些行政执法部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。如此种种，不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响部门的执法权威，成为县级安监部门躲不过绕不开的最大障碍。

（三）、执法缺乏规范，难以做到执法必严的问题。

由于受外围执法环境的影响还有主观努力的不够，基层安监部门执法人员在行政执法方面与依法行政和规范作为的要求还存在着不少的不适应。一是认识上不适应。对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，尚未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，同时管理者自身也应守法。比如对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到 事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的要求等，基层安监部门的执法人员不是说不知道，而是在实际工作中往往因为许多原因而忽略这些要求。二是素质上不适应。当然，也存在由于部分执法人员的执法素质不高，在执法过程中容易出现滥用职权的情况。或者是有的执法人员迫于领导压力、碍于人情关系或者为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，执“人情法”“关
系法”，滥用自由裁量权，执法随意性大。

（四）、执法力量薄弱，执法装备和手段不够有力的问题。

目前，从国家到省市县四级已初步建立了安监机构网链，但是机构建设的现状却不容乐观，尤其表现在基层的安监机构。一是队伍建设滞后：安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，而目前我国安监机构网链上人员编制是从上到下呈倒“金字塔”型，作为一线队伍的县级安监部门和乡镇级安监部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要，尤其是乡镇这一级的安监机构，虽然说现在乡镇一级基本上已经成立了安监机构，但是大多是只有一两个工作人员的，而且监管人员又没有执法权，责权不统一，一线监管责任难以到位。二是技术装备落后：从现状看，大多数县级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致政执法效能低下。三是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的违章现象没有强制手段，只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使相对人履行义务，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。

（五）、执法主体分散，未真正建立联合协同执法机制的问题。

安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多，条块机构重叠，职能交叉，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散。一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个部门和地方人民政府的职责。而事实上，在基层由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象。《安全生产法》虽然明确安监部门是综合监管部门，但现实往往成为安全的牵头部门，在一些地方领导看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，使得一些县级安监部门“种了别家的责任田,而荒了自家的私留地”。在一些突击性的整治活动中，虽然也有几个部门联合行动进行执法的情况，但往往因为部门的权责不明晰，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相当困难，而且部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。并且由于立法和政府机构改革的原因还形成了部门大量权能交叉现象，造成好管的事或者有利的事争着做，不好管或者无利的事都互相推，致使一些工作处于监管空档或是多头齐管的状况。

二、几点建议：

（一）、进一步完善法规、规章和制度：

安全生产的立法工作不仅是国务院和省级政府机构的职责，要创造一个良好的法制环境，基层安监部门一方面要提高执行力，对现有的法律法规规定认真贯彻执行，另一方面还要因地制宜，创新工作方法，适时制定出台规范性文件和行之有效的规章制度，并下大力气抓好落实，完善监管手段，确保各项工作有制可守，有章可循。

（二）、依法行政，坚持执法必严：

依法行政，严格执法是关键。法律制定得再好，如果不执行，就会成为一纸空文。基层安监部门应进一步加强和改善行政执法工作，采取切实有效的措施，确保法律法规的正确实施。

一是严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责，在法定权限范围内加强安全生产监督管理，强化程序意识，依法完善有关执法程序的制度和规则，加大对程序违法行为的追究力度，实行行政执法公开，保障当事人和利益关系人的知情权、参与权、救济权，确保程序正当、合法。行政执法人员要树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，确保各项法律制度的贯彻实施。二是全面推行行政执法责任制，建立公开、公平、公正的行政执法考核机制和执法过错责任追究制。落实行政执法责任，对违法执法的人和事，坚决依法予以追究。不仅要追究行政机关及其工作人员违法乱纪作为的行为，还要追究违法不作为的责任；不仅要追究违法机关的责任，也要追究有关行政执法人员的责任。

（三）、加大安全执法投入，增强安全执法力量：

一方面，加大基层安监部门人员的投入，尤其要增加乡镇级安监机构的人员队伍建设，不仅要在编制上落实人员，还要在素质上提高门槛，选择高素质的专业型人才进入安监系统，同时也要建立安监人员职能考核机制，通过各种方式提高安监队伍的素质。另一方面，加大基层安监部门的经费投入，解决基层安监部门技术装备落后的问题，为基层安监部门配备必要的现代化检测和防护器具。

（四）、准确界定协同部门的职责，建立可行的协同执法机制：

安全管理是社会管理的范畴，是一项庞大的系统工程。安全监管部门是政府的各个行政执法部门其中之一，与公检法、交通、建设、劳动等其它行政执法部门有同等的地位，其承担的安全监管责任也应是有限责任。因此，准确界定安监部门和其它行政执法部门的工作职责，分清哪些工作是由综合监管部门负责、哪些工作属于行业管理的范畴、安监部门与行业管理部门各自承担的安全责任是哪些，确实解决综合监管缺失的问题，实事求是落实责任追究规定，有利于避免部门工作职能交叉，相互扯皮，推进安全监管工作法制化、规范化的进程。