构建与金融业全面开放相适应的金融监管体制

摘要:我国的金融监管体制近20年来几经制度变迁和改革调整,已形成了人民银行银监会证监会保监会(一行三会)的架构,但在实际运行中出现了不少矛盾,如何从我国金融业即将全面开放的要求和特点出发,特别是适应金融综合经营时代的到来,有必要对宏观金融监管体制进行改革

关键词:金融监管;监管体制;全面开放

随着经济全球化和金融经济一体化,世界各国都十分注重建立和完善金融监管体制,规范金融监管机制,从而加强金融业监管,防范金融风险,更好地促进经济发展在中国加入世贸组织过渡期即将结束,金融业即将进入全面开放时期的环境下,认真回顾我国金融监管所走过的路,分析其合理性和适应性,找出其中非合理性和障碍性,以真正做到具有普遍适应性和前瞻性,这无疑是有重大的理论意义和现实意义

一现行金融监管体制及其运行状况

(一)现行金融监管运行格局及其长处

经过2003年金融监管体制的调整,以中国银监会成立为标志,我国已形成中国人民银行中国银监会中国证监会中国保监会“一行三会”的监管体制,也即经过近20年的变迁,形成了由人民银行综合监管向13分业监管的过渡现实运行情况是:

1.日常监管由“三会”分别负责,有利于监管专业化

按照我国现行金融监管的分工,中国银监会主要负责商业银行政策性银行外资银行农村合作银行(信用社)信托投资公司财务公司租赁公司金融资产管理公司的监管,为此,银监会成立了监管一部二部三部合作金融监管部和非银行金融机构监管部,自上而下相应设立了省局,市分局县(市)办事处体制而证监会和保监会则分别负责证券期货基金和保险业的监管;内部设立了相应的监管部室,自上而下则建立了相应会局(省市计划单列)的体制

2.人民银行突出金融稳定,有利于宏观金融大局

银监会成立后,从金融运行发展和风险防范金融监管协调等综合角度,国务院进一步明确了中国人民银行的金融稳定职能,其主要是基于以下考虑首先,央行维护金融稳定具有便利性,因为央行负责建立和管理支付系统,为全社会提供清算手段,这就决定了央行是金融机构即时流动性的惟一提供者,一旦金融机构发生支付危机,能够立即为其提供流动性的只有央行其次,货币稳定是央行的首要目标,为保持货币稳定就必须保持金融稳定,当金融不稳定时,投资者的信心不足,人人都希望获得流动性,这意味着银行信贷和货币供应开始收缩,带来货币不稳定再次是央行希望各金融机构稳定运转,推动实现货币政策目标各金融系统特别是银行系统是货币政策影响经济的关键,一旦它们的运转出现困难,央行就难以达到货币政策的目标,因而央行希望金融机构和金融市场能够正常运转由于突出明确了央行的稳定职责,使得稳定与监管联系更为密切,更为自然相应来讲,中国人民银行除划出了直接监管部门外,增加了反洗钱金融稳定等机构和职能,原有纵向体制则保持不变

(二)现行金融监管运行格局及其矛盾

坦率地说,从“一行三会”监管体制设计讨论之初,众多学者就预料到了其可能出现的矛盾,并提出了调整和改革建议,3年来的实践证明这些矛盾是明显的

1.“三会”协调效果不明显

中国银监会分设后,宏观金融管理部门搭建了“一行三会”体制,形成了四驾马车由于中央银行与银监会关系的错综复杂,由于金融业务的交叉和混业趋势的凸现,由于国有银行改革过程中汇金公司的注资,由于需要引进境外投资者,也由于证券类经营机构需要央行救助,也需要对宏观金融政策形成统一认识和行动机制,因此从中国银监会成立之时起,国务院高层就提出要构建“一行三会”金融监管协调机制,而形式上的协调机制已开始建立,并在运行,但中央银行没有作为成员之一应该说,作为专业化监管体制下的监管有效性建设的举措,“三会”协调机制是十分必要的然而,我们也必须清楚地看到,“三会”体制从形成之始就存在着许多矛盾一是监管机构分设成本巨大,交易成本增大,且易造成铁路警察各管一段,效率不高的局面;二是不仅是中央政府而且地方政府与金融管理部门研究金融工作摸不着头绪,不利于唤起地方政府对金融工作的重视;三是金融监管专业机构力量不均衡,也不利于监管工作有效有序开展,与下一步重点发展资本市场和保险业的趋势不相符合

2.刚性条条专业化监管体制与金融业综合经营形成矛盾

中国目前实行的是按金融机构的不同类别进行纵向个别立法个别监管的框架该监管框架存在着一些问题,特别是中国加入WTO以后,出现了一批以银行与证券银行与保险证券与保险合作为背景的跨行业交叉性金融工具另外,中国境内已形成了一些类似于集团混业经营子公司分业经营的金融控股公司在金融业务交叉过程中,牵涉到不同领域之间的交叉区域往往是不同监管部门监管的薄弱环节目前,三家监管机构的联席会议制度已经建立,但协调监管机制仍然不完善,极易形成监管真空,产生金融风险笔者认为,近年来信托投资公司频频出事,是否与之有关?也许保险公司明天也会重蹈覆辙

3.中央银行与监管机构的关系很难有效梳理,不利于防范和化解金融风险

具体地说:由于三个监管机构之间以及与中央银行之间没有建立信息共享机制,导致难以进行协调监管各个监管机构行政级别相同,单个监管机构缺乏对系统性金融风险情况的了解,影响了决策机制的建立中央银行没有作为联席会议的成员,不利于就有关维护金融稳定的政策与其他三家监管机构进行协调中央银行由于信息不灵,难以有效地执行最后贷款人的职能;对于是否发放救助性贷款,缺乏一套科学的评价标准中国尚未建立投资者风险补偿制度,中央银行在运用再贷款救助高风险金融机构时,其关注的焦点实际上是社会稳定,而非宏观金融稳定,在一定程度上影响了中央银行货币政策的独立性

二面对金融业全面开放,我国金融监管体制改革的借鉴

至2006年底,中国加入WTO的过渡期即将结束为了自如地应对金融业全面开放后可能出现的新情况和新问题,党中央国务院非常重视,较早地在研究和部署有关重大改革政策就金融领域而言,国有银行农村信用社人民银行体制金融监管体系人民币汇率制度,都属政策重点范围笔者以为,适应金融业全面开放,推进全面的系统的一篮子改革是十分必要的

(一)可借鉴的样本:先进国家的主要模式

各国金融监管体制按不同的标准来划分,可以分为不同的类型金融监管按照政府主导的程度,可分为两大类;一是立法型政府监管模式;另一类是自律型监管模式按照金融监管对象来划分,可以分为功能监管和机构监管从金融监管的主体来划分,金融监管框架可以有几种模式:一元多头式,即全国的金融监管权集中于中央,地方没有独立的权力,在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式二元多头式,即中央和各地方都对金融机构有监管权,同时,每一级又有若干机构共同行使监管的职能集中单一式,即由一家金融机构集中对全部金融活动进行监管牵头监管模式,即在实行分业监管的同时,特指定一个监管机构为牵头监管机构,负责不同监管主体之间的协调工作“双峰”式监管模式,即这种监管模式一般设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性风险;另一类负责对不同金融业务进行监管

(二)中央银行是否参与监管:市场经济国家总汇

国际金融界对于中央银行是否承担监管职能有着不同的观点,各国的具体做法也不完全相同一些学者提出在银行监管的过程中,应该将货币政策与银行监管分离,其理由主要有以下两个方面:一是认为二者相结合可能会造成目标的冲突例如,中央银行作为最后贷款人有可能为银行系统注入流动性,从而威胁到货币的稳定性二是认为银行的稳健经营是股东和经营管理者的首要职责要求,而银行的内部控制是避免困境和银行倒闭的最佳方法监管当局的主要职责是站在银行自身的角度监督其内部控制因此,为了确保监管当局采取的任何措施不至于破坏市场约束,监管部门必须是独立的另外一些学者提出,无论是从理论上和实践上看,都需要货币政策与银行监管相互衔接他们认为货币政策与银行系统紧密联系,而且这种联系是双向作用的,即银行系统是货币政策传导的主要渠道,因此,银行体系运转状况直接关系到货币政策的有效性同样,银行系统只有在稳定的货币环境中(无通货膨胀利率与汇率相对稳定)才能正常运转

各国中央银行参与金融监管的方式有所不同,如果从参与的程度和范围来划分,大致上可以分为以下几种

1.由一家机构负责整个金融业的宏观调控和监管职能,例如新加坡1971年1月1日新加坡金融管理局(MonetaryAuthorityofSingapore,MAS)正式成立MAS兼有中央银行金融调控与金融监管两大职能这种模式有利于货币政策与监管政策的相互衔接,但两者的目标也会产生冲突,由于兼有监管和对金融机构救助的职能,往往会引发金融机构的道德风险

2.中央银行作为牵头人进行监管,例如法国法国金融监管当局的三个委员会各负其责:一是银行与金融法规委员会,该委员会制定适应于信贷机构的制度和规章;二是信贷机构和投资公司委员会,该委员会负责信贷机构和投资公司的市场准入和退出管理;三是银行委员会,该委员会负责监督信贷机构和投资公司的合规性及财务稳健状况三家监管机构定期举行会议进行决策,决策前的准备工作和决策的实施以及与财政部的协调工作都由设在法兰西银行内的总秘书局信贷机构部负责三家机构的预算也来自法兰西银行这种模式的优势在于:目标明确,通过牵头监管机构的协调,提高监管效率但这种模式最大的问题是由谁控制整个金融体系的风险,牵头监管者并不能做到控制整个体系的风险

3.中央银行对部分金融业进行监管,例如美国美国联邦和各州都有权对银行发照注册监督管理,从而形成了双线管理体制总体来说,美国对金融机构的监督管理是健全和有效的美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后,在改进原有双线多头监管的基础上,形成了伞式监管功能监管的模式从整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人,负责该公司的综合监管同时,金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监管伞式监管人与功能监管人必须相互协调

4.中央银行负责金融宏观运行的稳定,但不具体负责对金融机构的监管,例如英国日本等英国政府在1997年提出了改革金融监管体系的方案,成立新的“金融服务监管局”(FinancialServicesAuthority,FSA)它是在原来已有的9个金融服务业监管机构的基础上合并而成,使之成为集银行证券保险三大监管责任于一身的一元化金融监管机构英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定这种模式有以下优势:获得规模效益,降低监管成本;统一监管能迅速适应新的金融业务;监管者的责任认定非常明确但这种监管模式也存在着缺乏竞争,易导致官僚主义等缺陷

三改革金融监管体制:我们应有的判断和选择

2006年以后,中国金融业即将进入全面开放时代,这不仅需要进行法律法规和制度梳理,也需要进行体制改革和矫正,其中金融监管体制的改革是十分必要的

(一)改革的主要原因

之所以我们提出要改革金融监管体制,主要是缘于以下考虑:一是金融综合化经营已成发

展大势,对分业监管体制提出了直接的挑战,如不进行改革,极易出现监管真空和脱节;二是金融全面开放时代的到来,国外金融机构一般都为综合化经营,不仅挑战我国金融业经营体制,而且也对金融监管体制进行挑战;三是中央银行与银行监管机构之间的不协调不和谐监管给银行业经营带来的不利影响,特别是可能存在监管部门请客中央银行买单的道德风险;四是金融监管机构之间协调困难,尤其是到了地方后协调更加困难,牵头部门都找不到,人民银行又实行大区行体制;五是金融监管机构之间力量失衡,尤其是保险监管机构明显与市场发展不协调;六是谁对金融行业发展对金融秩序负责不明确,责任不落实,既易造成铁路警察各管一段,也易造成无人负责,相互推诿

(二)改革的选择起点

从近年来的实际情况看,中国的金融体制改革从选择的逻辑起点到思维视野,往往以国外为参照,尤其以美国为代表我们认为,中国正在建设社会主义市场经济,正要正式加入世贸组织,学习借鉴市场经济的先进理念和有关做法,这是十分必要的,它可以帮我们开阔思路吸取营养少走弯路争取效率作为一种启迪,作为一种理念,作为一面镜子是必要的,然而,无论是美国还是英国法国,国情不一样,体制不相同,制度也不一致,宏观上要照搬照抄既不现实,也不需要中国需要加快法制化进程,依法办事,更需要一定的人明确对一定的事负责,实行有效问责制;中国是一个人口众多,地域经济广阔且发展不平衡的国家,经济和行政管理必须与之相适应;中国的宏观政治政党体制和微观的经营体制,对于监管体制也有重要的影响乃至决定意义因此,必须从实际出发,从中国国情考虑进行自我选择

(三)改革的基本原则

我国的金融监管体制已几经改革和变迁,每一次改革都以分为主,因而是皆大欢喜新一轮改革必须立足于新的经济金融基础,具体来说,要掌握以下原则:

一是与宏观金融调控体制相协调原则,从而有利于更好地调节经济金融运行,促进区域和全国金融稳定二是与行政管理层级相适应原则,因为金融监管本身就具行政管理性质,金融社会化,许多问题与其他综合经济和体制部门相联系,对等一致有利于协调三是与金融业经营体制和模式相对等原则,如果分业经营体制则可以分业监管,如果混业经营已成趋势和必然,则必须建立综合监管体制四是与全面开放时代相适应原则,我国已加入WTO,全面开放时代即将到来,金融监管体制必须与此相适应,体现国际接轨和中国特色的统一与协调五是在技术方法上认真学习,在监管有效性上努力吸收借鉴,争取有明显成效

(四)改革的总体思路

1.高层合并,组建中国金融监督管理委员会,为正部级单位,作为国务院组成部门,原有中国银监会中国证监会中国保监会作为部委所属国家局行使职能

2.中国金融监督管理委员会与中国人民银行合署办公,即两块牌子一套班子,全面统一行使金融调控和监督管理职能,相应改革人民银行大区分行体制,恢复人民银行省分行

3.建立中国金融综合监管局,亦为部委所属国家局,承担金融控股公司监管,维持金融秩序和金融稳定等方面的工作

4.按中国人民银行与国家外汇管理局模式建立金融监管部门纵横运行体制,即在省(市)地(市),均实行条块结合内部统一运行的体制

5.明确金融监管委员会所有部门的行政机关性质,改革不合理不恰当的事业单位性质及待遇,严格干部队伍建立和行为规范考核,实施预算,拨款制度,改革不合理不恰当的收费制度

6.实行机关服务后勤服务金融各业中介机构自律机构等统一管理和办公制度,有利于节约人力物力和财力,降低监管成本

7.机构统一设置县(市)级,名称统一为中国人民银行××县(市)支行和金融监管××县(市)支局,有利于维护金融监管的统一性和权威性

8.按精简效能原则改革监管部门内部机构设置,从而更好地提高监管效率,为监管对象服务

以上是改革的第一套思路,或者说最优选择,如果考虑中央银行作为最后贷款人职能,货币发行人职能必须与金融监管和风险防范分开,也可考虑第二套思路,即:

1.中国人民银行总体保持不变,恢复省分行建制相应建立总行分行中心支行支行四级建制

2.中国银监会中国证监会中国保监会合并,组建中国金融监督管理委员会(金融监管局),全面行使金融业监督管理职责,分支机构延伸至县(市)从而有利于实现业务监管风险监管的统一,把机构监管与功能监管结合起来,既可以防止出现监管真空,也可防止重复,有利于适应入世后金融业综合经营的要求

3.中国人民银行行领导与金融监督管理委员会领导交叉任职,便于沟通和协调

(五)改革的预期成效

无论采用哪一套思路进行改革,其成效是可以预计的

1.适应中国加入WTO后形势发展的需要,立足于全面有效地实施金融监管,防止重复脱节和交叉矛盾,有利于防范和化解金融风险

2.能够做到事有人管,人有事做,从而减少管理环节,降低管理成本,提高监管效率

3.较好地梳理了中国人民银行自身的体制及其与金融监管部门的关系,从而也有利于中央政府和地方政府更好地发展金融和协调金融运行

(六)改革的关系协调

金融监管体制改革后,它为提高金融监管效率,促进金融稳定必然产生积极而有益的影响,但真正要使监管有效,必须注重理念创新,从这一意义上说,下列问题值得重视

1.手段和目的的关系必须处理好监管与发展的关系,也就是金融秩序与金融效率的关系,必须树立发展第一效率优先理念

2.监管与创新的关系监管部门要采取引导的态度而不是抑制的态度,监管必须建立在创新的基础上,鼓励自下而上的创新,只规定不能做的事项,而不是规定能做的事项

3.外部监管与内部控制的关系内部控制机构自我约束行业自律是监管的基础,必须通过督促机构自我约束来推进监管,必须通过行业自律来促进有效监管

4.政府监管与市场约束的关系千万不能简单地用监管部门的工作替代市场约束,要积极推动市场约束机制建设

5.监管与开放的关系在国际化大潮中,任何一国金融都必须对外开放,闭关锁国的政策不再具有实施条件,只有通过有效监管加速对外开放步伐,也即开放式监管

6.监管与指导的关系监管部门的任务就是监督管理,不要过分自恃高明,对监管对象过多指手画脚,甚至强行要求

7.改革与稳定的关系,体制改革必须服从工作,做好工作,履行好职责是首要的,必须防止出现体制变动中曾经出现的负效应发生

8.内与外的关系,中国金融业全面开放后,中资机构外资机构国内机构和投资者,境外机构和投资人,将共同执行国民待遇,我们在政策表述服务窗口等方面均应注意统一和协调